“準(zhǔn)生證”到底由誰說了算？這個業(yè)界爭吵了許久的問題，終于在近段時間得出答案。在近期的國務(wù)院常務(wù)會議上，審批權(quán)下放被多次提及并討論，與此同時，作為新一屆政府深化改革的重要一步，審批權(quán)下放亦備受市場各方關(guān)注。這著實稱不上是第一次傳出此類消息，但經(jīng)國務(wù)院證實的還尚屬首次。

面對新一輪的政府職能改革，市場能否迎來真正意義上的“政策福利”？在歡呼“政策春天”已近的同時，我們在這里也有必要對此進(jìn)行理智的觀察與反思：審批權(quán)是否“一放了之”？

“政策福利”腳步將近  

幾年間圍繞政府審批權(quán)的討論，不斷翻騰、沉沉浮浮，時至今日這一切終于塵埃落定。根據(jù)幾次國務(wù)院常務(wù)會議的內(nèi)容可以確定，減少行政審批已成為各部委當(dāng)前的一項硬性任務(wù)，未來審批權(quán)逐漸分批下放已毫無懸念。

此輪改革涉及到電力、能源領(lǐng)域的審批權(quán)，主要包括：除在主要河流建設(shè)以外的水電站、分布式燃?xì)獍l(fā)電項目、燃煤背壓熱電項目（熱電聯(lián)產(chǎn)項目）、風(fēng)電站項目核準(zhǔn)、國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)新增年生產(chǎn)能力低于120萬t煤礦項目、除跨境（省、區(qū)、市）外的油氣輸送管網(wǎng)項目、330 kV及以下交流電網(wǎng)項目、列入國家規(guī)劃的非跨境（省、區(qū)、市）550 kV交流項目。此外，原來由國家能源局審批的“電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點”、“電力市場份額核定審批”也被取消。

“對于很多投資和項目而言，審批權(quán)過于繁瑣會妨礙市場發(fā)展和企業(yè)參與的積極性?！敝袊稍偕茉磳W(xué)會副理事長孟憲淦認(rèn)為。

比如，一個水電項目前期工作十分漫長，除流域規(guī)劃之外的工作，前期工作少則5年，多則數(shù)十年。一般大中型以上水電項目可行性研究過程要完成40~50個專題報告，約30個報告需要有關(guān)部門審查。在國家層面的審批涉及水利部、國土資源部、環(huán)保部、電網(wǎng)公司、鐵路部門，最后是國家發(fā)改委及國務(wù)院。因此工程建設(shè)期的時間很大程度取決于行政部門的審批時間，一般100萬kW水電站建設(shè)期不會少于5年。

因此，很多項目因需大量的政府審批而被擱淺，坊間更經(jīng)常形象地用“跑項目”來形容投資者的窘境。

“除了一些重大、敏感項目外，企業(yè)應(yīng)該比政府更了解情況，他們簽訂合同時肯定會很謹(jǐn)慎，應(yīng)該有一定的自主權(quán)。減少審批可以減少政府干預(yù)，提高市場化水平?！鄙虅?wù)部研究院跨國公司研究中心主任何曼青說。

從支持企業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，各方對國家下放審批權(quán)大加贊賞。

謹(jǐn)防“4.95”現(xiàn)象重演

行政審批權(quán)減少后，更多的機(jī)構(gòu)、投資者將不再面臨“先生孩子，后拿準(zhǔn)生證”的困擾，然而人們發(fā)現(xiàn)，他們將不得不面對新的挑戰(zhàn)：如何才能保證地方政府正確行使相關(guān)權(quán)力？減少地方保護(hù)主義、“權(quán)力尋租”等詬病的出現(xiàn)？

人們提出這樣的質(zhì)疑，并非沒有依據(jù)。事實上，在最近幾年的發(fā)展中，我國新能源產(chǎn)業(yè)已用慘痛的經(jīng)歷為此付出了沉重的代價。

2008年金融風(fēng)暴之時，中央“4萬億”投資應(yīng)聲而起，緊接著實施了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃。當(dāng)時5萬kW以上風(fēng)電項目由國家層面核準(zhǔn)，5萬kW以下由省級政府核準(zhǔn)，而在地方政府積極推動下，一些發(fā)電企業(yè)打起“擦邊球”，將大型風(fēng)電項目分拆成多個小于5萬kW、多為4.95萬kW的小項目進(jìn)行申報，并一舉獲得了批復(fù)。

于是一時間，造成局部地區(qū)風(fēng)電接入過于集中的局面，而當(dāng)時由于電網(wǎng)公司尚無接入大容量風(fēng)電的能力，導(dǎo)致了已發(fā)出的風(fēng)電根本無法并網(wǎng)，浪費了大量的市場資源。

此后，針對各地頻發(fā)的“4.95”現(xiàn)象，國家能源局不得不做出調(diào)整，在2011年回收了地方政府風(fēng)電項目審批權(quán)，要求各省核準(zhǔn)風(fēng)電項目前須先向國家能源局上報核準(zhǔn)計劃，這才阻止了這場“投資災(zāi)難”的繼續(xù)蔓延。

事實上，權(quán)力下放地方后，引發(fā)的后續(xù)隱患屢見不鮮。

同以風(fēng)電為例，新能源因前幾年較為火爆，再加之國家給予了相應(yīng)的扶持，而被地方政府作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。于是人們看到，在后來的發(fā)展中，地方政府或要求投資者必須使用本地生產(chǎn)的風(fēng)機(jī)設(shè)備，或需在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)相關(guān)生產(chǎn)基地。而作為弱勢一方的投資者，為順利拿到路條不得不照此執(zhí)行，這成為國內(nèi)風(fēng)電設(shè)備行業(yè)此后產(chǎn)能過剩的一大重要原因。

中電聯(lián)副秘書長歐陽昌裕認(rèn)為，審批權(quán)下放后，需要高度關(guān)注中央與地方之間規(guī)劃統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的問題，“如果這些問題解決不好，有可能又回到2011年以前那種混亂和無序建設(shè)的狀態(tài)?！?/span>

因此，綜合來說，審批權(quán)下放到地方政府后，如何約束地方的投資沖動和行為，是一個問題。目前正值地方政府財力不濟(jì)，加之地方政府多不如中央政府規(guī)范，有可能引起地方政府大上項目，并在過程中引起群體沖突。因此，有效規(guī)避這一問題，成為檢驗審批權(quán)下放是否成功的重要因素。

審批權(quán)“一放了之”？

審批權(quán)下放，從操作層來說將會較為復(fù)雜，比如：具體涉及到哪些權(quán)力？又將會下放到哪個層級？補(bǔ)貼由誰來發(fā)放？若導(dǎo)致類似風(fēng)電行業(yè)的問題再次出現(xiàn)，責(zé)任將由誰承擔(dān)？

廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)認(rèn)為，由于地方政府的特殊利益關(guān)系和發(fā)展導(dǎo)向，下放審批權(quán)給地方政府，是否可以達(dá)到充分發(fā)揮市場配置資源的作用，是存在疑問的。審批權(quán)“收與放”的意義遠(yuǎn)非想象中那么大。

在中國的現(xiàn)實大多是，政策一經(jīng)宣布，各方嘩然而上，而事實上，相關(guān)配套與落地政策還尚未出臺，盲目投資亦常令投資者“撲空”。

國家發(fā)改委能源研究所研究員周大地認(rèn)為：“改革并不等同于放權(quán)，審批權(quán)下放不等同于隨便放手?，F(xiàn)在包括能源在內(nèi)的很多領(lǐng)域，在地方競相上馬、出現(xiàn)投資過度的情況下，一味地強(qiáng)調(diào)放權(quán)的做法并不合適。解決這一問題重點在于加強(qiáng)規(guī)劃和控制?！?/span>

國家發(fā)改委投資研究所研究員王元京建議，比如影響企業(yè)直接決策的審批權(quán)就要取消，避免過碎、過細(xì)，阻礙經(jīng)濟(jì)活力。另一方面，涉及到環(huán)保、安全等方面的項目，雖然不用集中由中央來批，但是要由法律法規(guī)逐漸代替行政，用各級部門執(zhí)法的方式來實現(xiàn)。此外，該批的事項還應(yīng)逐步公示，促進(jìn)審批的透明化、標(biāo)準(zhǔn)化、公開性。

與上述兩位“審批權(quán)部分下放”的觀點不同，林伯強(qiáng)則提出可完全取消行政審批權(quán)，建立審核準(zhǔn)入制，在此基礎(chǔ)上，通過提高準(zhǔn)入的門檻，抑制產(chǎn)能過剩。在他看來，在行政審批下，有渠道資源的企業(yè)往往具有優(yōu)勢。而在審核準(zhǔn)入制下，具有更高的效率和競爭優(yōu)勢的企業(yè)將具有優(yōu)勢，符合市場的優(yōu)勝劣汰原則，同時又可避免行政審批下滋生的尋租現(xiàn)象。不過他同時強(qiáng)調(diào)，對于新能源產(chǎn)業(yè)而言，由于前期發(fā)展投入較大，還需要加大政策扶持與財政補(bǔ)貼，同時建立公正平等的市場準(zhǔn)入制度，以此來保障新能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

因此，就目前來說，審批權(quán)下放還須包括價格改革、利率市場化、行政效率提升、法制更加完善在內(nèi)的一系列改革。同時要加強(qiáng)監(jiān)管，建立起一系列配套的約束機(jī)制。說到底，無論出發(fā)點多么完美的政策，人們看到的終究是執(zhí)行。