近日，經(jīng)碳達峰碳中和工作領(lǐng)導小組同意，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)實施了《2021、2022年度全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡稱《配額方案》）。針對《配額方案》中社會關(guān)注的重點內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境部應對氣候變化司相關(guān)負責人進行詳細介紹。

配額分配制度是全國碳市場的重要基礎(chǔ)制度，是保證碳市場健康平穩(wěn)有序運行、實現(xiàn)政策目標的基石。《配額方案》規(guī)定了全國碳市場發(fā)電行業(yè)2021、2022年度配額核算與分配方法，明確了配額發(fā)放、調(diào)整及清繳履約等管理流程。

可以看到，《配額方案》2023年發(fā)布，分配的卻是2021及2022年度的配額，為何要采用這種“事后分配”的方式？對此，生態(tài)環(huán)境部表示，《配額方案》編制遵循堅持服務大局和穩(wěn)中求進的原則，方案測算需要建立在準確可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，對數(shù)據(jù)精度要求較高，配額分配的總體要求是供需平衡，盡可能將盈缺率控制在預定目標范圍之內(nèi)。

生態(tài)環(huán)境部指出，2021年和2022年全國碳市場處于發(fā)展初期，碳排放核算核查水平以及數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管能力還有待提升，特別是由于實測燃煤元素碳含量的機組比例變化較大，碳排放數(shù)據(jù)存在一定不確定性。而采用“事前分配”，需要對碳排放數(shù)據(jù)進行精準預估，要建立在高質(zhì)量碳排放數(shù)據(jù)和科學準確的分析預測等工作基礎(chǔ)上。

“為穩(wěn)妥起見，我們采用事后分配的方式，延續(xù)第一個履約周期做法，更好地保證配額分配總量符合預期目標，既不會因為分配總量收縮過緊造成行業(yè)減排負擔過重，也不會因分配總量過于寬松導致碳市場無法更好地發(fā)揮促進減排的作用。”生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負責人表示，由于第一個履約周期已經(jīng)釋放政策信號，企業(yè)對碳排放基準值下降也有所預期，因此“事后分配”并不會影響全國碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具發(fā)揮作用。此外，目前大部分地方試點碳市場也采用配額“事后分配”，實踐表明現(xiàn)階段采取“事后分配”的方式能夠更加精準把控配額分配總量和行業(yè)總體減排力度。

在談到這次發(fā)布的《配額方案》與第一個履約周期相比有哪些改進和優(yōu)化時，生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負責人表示，相比第一個履約周期配額分配方案，2021、2022年度配額分配方法在整體上保持了政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性，同時結(jié)合黨的二十大精神以及新形勢新任務和行業(yè)技術(shù)進步等實際情況作出調(diào)整優(yōu)化，在配額管理的年度劃分、平衡值、基準值、修正系數(shù)等方面作出了優(yōu)化，概括起來為“五個更加”。

一是實行配額年度管理，日常管理更加精細。為更好與我國碳排放管理的年度目標銜接，推動配額預分配、核定、清繳等環(huán)節(jié)按自然年常態(tài)化管理，區(qū)別于2019和2020年采用相同的配額分配基準值、兩年合并履約的做法，2021、2022年度采用了不同的配額分配基準值?；谏夏陮嶋H排放情況確定第二年基準值，使基準值更加符合行業(yè)實際情況，體現(xiàn)了發(fā)電行業(yè)能效逐年提升和單位產(chǎn)出碳排放逐年下降的趨勢。2021、2022年度分別發(fā)放配額、開展履約，特別是在實施履約豁免機制統(tǒng)計配額缺口率時，改為分年度計算。

二是首次引入平衡值，信息發(fā)布更加透明。全國碳市場2019—2020年度的建設(shè)運行有力促進了企業(yè)碳排放管理意識和能力水平提高，2020年實測燃煤元素碳含量機組占比大幅提高，導致行業(yè)總體碳排放強度計算結(jié)果比基準值測算時依據(jù)的企業(yè)排放數(shù)據(jù)偏低10%左右，使得2021、2022年基準值在數(shù)值上與2019—2020年相比存在較大差異。為便于社會各界更好理解，《配額方案》引入了平衡值。平衡值是各類機組供電、供熱碳排放配額量與其經(jīng)核查排放量（應清繳配額量）平衡時對應的碳排放強度值，是制定供電、供熱基準值的重要參考依據(jù)。

三是優(yōu)化配額分配基準值設(shè)置，政策導向更加明確?！杜漕~方案》以2021年各類機組平衡值為基礎(chǔ)，按照配額總體平衡、行業(yè)企業(yè)可承受、鼓勵先進和懲罰落后的原則，充分考慮發(fā)電行業(yè)技術(shù)進步，在第一個履約周期基準值的基礎(chǔ)上，對各類機組的供電、供熱碳排放基準值進行了優(yōu)化調(diào)整，使2021、2022年度基準值能夠真實反映行業(yè)碳排放實際水平，總體上體現(xiàn)了激勵高效清潔機組、約束低效機組的政策導向，與當前碳排放管理的要求相符。

四是調(diào)整機組負荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)適用范圍，民生保障政策更加突出。與2019—2020年僅在常規(guī)燃煤發(fā)電機組配額分配時采用負荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)不同，為體現(xiàn)全國碳市場對高效供熱生產(chǎn)的支持，2021、2022年在常規(guī)燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機組配額分配時，也采用負荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)，對熱電聯(lián)產(chǎn)機組低負荷運行給予配額補償，體現(xiàn)“保供熱、保民生”的政策導向。

五是減輕基層和企業(yè)負擔，惠企措施更加豐富。通過簡化規(guī)則，提升信息化水平，減輕基層負擔。在預分配環(huán)節(jié)，以2021年該機組經(jīng)核查排放量的70%作為2021、2022年度各機組預分配配額量，簡化了預分配配額的計算方法，便于操作，有利于提升工作效率。通過履約缺口率上限豁免政策、燃氣機組豁免機制和可預支2023年度配額的靈活機制等減輕企業(yè)負擔。改進配額發(fā)放工作流程，依托信息平臺開展配額審核與發(fā)放，實現(xiàn)智能化配額管理，確保數(shù)據(jù)的準確性和計算方法的一致性，提高工作效率和質(zhì)量。

“考慮到2021、2022年疫情影響及能源保供壓力，為有效緩解發(fā)電行業(yè)履約負擔，《配額方案》延續(xù)了上一個履約周期對燃氣機組和配額缺口較大企業(yè)實施履約豁免機制，新增靈活履約機制及個性化紓困機制?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部表示，2021、2022年部分火電機組受疫情、能源保供等多種因素影響面臨較大經(jīng)營壓力，為此，《配額方案》制定了3項舉措，減輕企業(yè)負擔。

一是延續(xù)在核定配額環(huán)節(jié)控制配額缺口較大企業(yè)和燃氣機組的配額缺口，采取清繳配額豁免的方式，當重點排放單位核定的年度配額量小于經(jīng)核查排放量的80%時，其應發(fā)放配額量等于年度經(jīng)核查排放量的80%。據(jù)測算，該項政策2021年度將減輕306家企業(yè)負擔。

二是考慮到2021、2022年企業(yè)受疫情、能源保供等多種因素影響面臨較大經(jīng)營壓力，增加可預支2023年度配額的靈活機制，緩解配額履約給重點排放單位帶來的壓力。對配額缺口率在10%以上（含）的重點排放單位，確因經(jīng)營困難無法通過購買配額按時完成履約的，可從2023年度預分配配額中預支部分配額完成履約，預支量不超過配額缺口量的50%。

三是為科學、精準、有效地減輕重點排放單位的履約負擔，對承擔重大民生保障任務的重點排放單位，在執(zhí)行履約豁免機制和靈活機制后仍難以完成履約的，生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)籌研究個性化紓困方案。

“下一步，隨著全國碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量制度不斷完善，管理水平逐步提升，數(shù)據(jù)獲取時效性和準確度提高，我們將積極研究如何由‘事后分配’逐步調(diào)整為‘事中分配’或‘事前分配’的具體方案，盡可能提早向市場主體明確預期?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部相關(guān)負責人表示。（林  楚）